خطر تداوم کژراهه ۴۰ سال بودجهریزی
بزودی دولت و مجلس وارد فرآیند قانونگذاری پیرامون بودجه سال ۱۴۰۰ می‌شوند. رهبری معظم انقلاب هوشمندانه بحث «راه‌حل برای مشکل کسری بودجه» را در فهرست مطالبات خود از مسئولان قرار داده اند. قبل از این نیز به درستی، بحث «اصلاح ساختار بودجه» را به دولت و مجلس در بیانات گوناگون مطرح فرموده بودند. بی‌تردید اگر از دل نگاه به اصلاح ساختار بودجه، حل مشکل کسری ساختاری بودجه بیرون نیاید، کژراهه ۴۰ سال بودجهریزی و بودجه‌بندی تداوم می‌‌یابد.
همه اقتصاددانان و فعالان اقتصادی کشور معتقدند، ریشه گرانی‌ها، تورم، کاهش فاحش نرخ برابری ارز در برابر ارزهای خارجی و سرانجام، کاهش ارزش پول ملی در کسری بودجه دولت است. تا این مهم حل نشود، ما با معضلات عظیم اقتصادی روبه‌رو هستیم و کشور به سمت و سوی ثبات اقتصادی پیش نخواهد رفت.
چرا همه‌ساله بودجه را با کسری می‌بندند
یک سؤال کلیدی در این باره وجود دارد که بی‌پاسخ مانده است. با آن که طراحان بودجه در دستگاه‌ها و وزارتخانه‌ها و نیز سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و تصویب‌کنندگان آن در دولت و مجلس و تأییدکنندگان آن در شورای نگهبان می‌دانند که؛ چو دخلت نیست، خرج آهسته‌تر کن(۱)، چرا همه‌ساله بودجه را با کسری می‌بندند. اکنون ارزش پول ملی به پایین‌ترین حد خود در ۴۰ سال اخیر رسیده است. بار تورم و گرانی بر اقشار ضعیف، در هیچ دولتی از دولت‌های پس از انقلاب اینقدر سنگین نبوده است. چرا اراده‌ای در دولت برای حل معضل کسری بودجه وجود ندارد.
نگارنده بیش از ۲۰ سال است در این باره قلم زده‌ام و ریشه کسری بودجه را در نقض اصل ۵۳ قانون اساسی یافتم. براساس این اصل، همه دریافت‌های دولت باید در خزانه‌داری‌کل متمرکز باشدکه متأسفانه نیست.
ریشه کسری بودجه را باید در عدم استفاده از ظرفیت‌های اصل ۴۵ و نادیده گرفتن سهم انفال در بودجهریزی یافت که همه‌ساله این اصل در بودجهریزی نقض می‌شود. ریشه کسری بودجه را باید در نقض اصل ۴۴ قانون اساسی ونقض ماده ۱۰ و ۱۱ قانون محاسبات عمومی در عدم واریز سود و مالیات شرکت‌های معظم اقتصادی که بودجه آن‌ها سه‌برابر بودجه عمومی دولت است، جست‌وجو کرد که همه‌ساله در بودجهریزی، این مفاد قانونی نقض می‌شود. این‌ها صرفا یک ادعا نیست، بلکه یک واقعیت اثبات‌شده است.
شکایت به کمیسیون اصل ۹۰
اینجانب در دولت اصلاحات که اولین مقالات نقد اقتصادی را شروع کردم، به دلیل نقض حقوق اقتصادی ملت از دولت وقت به کمیسیون اصل ۹۰ شکایت کردم. کمیسیون شکایت را وارد دانست و چون به عموم مربوط بود، از تریبون مجلس قرائت شد. متن این شکایت و پاسخ کمیسیون اصل ۹۰ به شرح صورت‌مذاکرات جلسه علنی روز سه‌شنبه دوم خردادماه ۱۳۸۵ به قرار زیر است:
- قرائت گزارش کمیسیون اصل ۹۰ در مورد شکایت آقای محمدکاظم انبارلویی درخصوص نقض حقوق اقتصادی مردم
رئیس- آقای حاجی‌بابایی! وارد دستور شوید.
منشی (حاجی‌بابایی) – اولین دستور گزارش کمیسیون اصل نودم قانون اساسی در مورد شکایت آقای محمدکاظم انبارلویی در نقض حقوق اقتصادی مردم است. مخبر محترم کمیسیون اصل نود بفرمایید.
علی بنایی (مخبر کمیسیون اصل نودم قانون اساسی)
بسم‌الله‌الرحمن‌الرحیم
گزارش از کمیسیون اصل نودم قانون اساسی به مجلس شورای اسلامی
موضوع: رسیدگی به شکایت آقای محمدکاظم انبارلویی درخصوص نقض حقوق اقتصادی مردم
مقدمه: آقای محمدکاظم انبارلویی در مورخ ۱۳/۱۰/۸۳ شکایتی را علیه مقامات و مسئولین اجرایی وقت کشور (مشتمل بر رئیس‌جمهور، وزیر نفت، رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، معاونت هزینه وزارت امور اقتصادی و دارایی و خزانه‌دار کل) و دستگاه‌های نظارتی (مشتمل بر سازمان حسابرسی، دیوان محاسبات، کمیسیون‌های اقتصادی و برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی) به کمیسیون اصل (۹۰) تسلیم نموده و مدعی گردیده مدیران اجرایی وقت با نادیده گرفتن قوانین اساسی و عادی ازجمله اصول (۴۴)، (۴۵) و (۵۳) قانون اساسی و مواد (۱۰) و (۱۱) قانون محاسبات عمومی و تبصره (۳۸) قانون بودجه سال ۵۸ مبنی بر تمرکز و تجمیع درآمد حاصل از فروش نفت‌به هر صورت و عدم وصول و جمع‌آوری مالیات ،عملکرد و سود شرکت ملی نفت و شرکت‌های تابعه آن در خزانه‌داری کل و عدم احتساب این وجوه در درآمد عمومی و بودجه کل کشور عملا وجوه عمومی را تبدیل به منابع داخلی یک‌شرکت دولتی نموده و از این طریق تراز منفی و نهایتا کسری غیرواقعی را به بودجه کل کشور تحمیل نموده‌اند.
تبعات منفی اقدامات فوق در اشکال مختلف تورم، کاهش ارزش پول ملی و تنزل نرخ برابری ریال در برابر ارزهای خارجی، عملا موجب نقض حقوق اقتصادی مردم شده است.
گردشکار: کمیسیون در اجرای وظیفه مقرر در اصل (۹۰) قانون اساسی، نتیجه رسیدگی‌های خود را به شرح زیر به اطلاع می‌رساند:
پس از وصول شکایت فوق‌الذکر با ارسال آن به دیوان محاسبات کشور، از آن نهاد نظارتی خواست تا اگر تخلفی را در راستای شکایت شاکی محرز می‌داند (با رعایت ماده (۲۳) قانون دیوان محاسبات) اعلام نماید و علاوه بر آن با توجه به اعتراف وزیر سابق نفت در جلسه علنی مورخ ۱۳/۱۲/۸۳ مجلس شورای اسلامی مبنی بر عدم اجرای تبصره (۳۸) قانون بودجه سال ۱۳۵۸ رأی معتبر هیئت‌های مستشاری و یا هیئت عمومی دیوان را (که فصل‌الخطاب دعاوی مالی و محاسباتی است) ارائه نماید.
در تاریخ ۱۲/۱۱/۸۴ رونوشت نامه‌ای به شماره ۲۸۷/۱۰۰/۲ با امضای اعضای محترم هیئت عمومی دیوان محاسبات کشور خطاب به ریاست محترم مجلس شورای اسلامی واصل شد که در قالب تفریغ تبصره (۱۱) بودجه کل کشور رأی هیئت عمومی آن دیوان در تأیید وجود ایراد مطروحه (عدم تمرکز و تجمیع درآمد فروش نفت به هر صورت و عدم واریز وجوه به خزانه‌داری کل و عدم احتساب این عواید در حساب درآمد عمومی کشور) به وضوح اعلام شده است.
نظر به این که هیئت عمومی دیوان محاسبات کشور عالی‌ترین مرجع رسیدگی و فصل‌الخطاب مسائل مطروحه در بودجه کل کشور است، کمیسیون اصل (۹۰) رأی هیئت عمومی دیوان را پاسخ دیوان به بخشی از مکاتبات کمیسیون دانسته و مفاد آن را به قرار زیر، ناظر به ایرادات مطروحه و مؤید شکایت شاکی می‌داند.
الف- به موجب بند (۲) رأی هیئت عمومی دیوان محاسبات کشور، عواید حاصل از صدور و فروش نفت خام در اشکال مختلف نقد، بیع متقابل، سوآپ و معاوضه در داخل و خارج از کشور به حساب درآمد عمومی کشور منظور نشده (بدین معنا که نه معادل وجوه ارزی حاصل از صدور و نه مبالغ ریالی فروش در داخل، هیچ‌کدام پس از وصول در خزانه‌داری کل تمرکز نداشته) بلکه صددرصد مبالغ ارزی در حساب‌های کارگزاری‌های بانک مرکزی در خارج از کشور و تمامی وجوه حاصل از فروش ریالی نفت به عنوان درآمد شرکت (نه درآمد دولت) تلقی شده و لذا به خزانه‌داری کل واریز نشده است.
این رویکرد، ناقض اصل (۵۳) قانون اساسی و مغایر تبصره (۳۸) قانون بودجه سال ۵۸ و تخلف از ماده (۱۱) قانون محاسبات عمومی است.
ب- به موجب بند (۳) رأی هیئت عمومی دیوان محاسبات کشور، حساب (۲۲۰) خزانه، حساب تمرکز و تجمیع عواید حاصل از صدور و فروش نفت خام نبوده و تنها آن بخشی از ارز حاصل از صدور نفت (که به نرخ روز توسط بانک مرکزی تسعیر می‌گردد) به آن واریز شده و تنها همین مبلغ به حساب درآمد عمومی کشور منظور شده است.
ج- در بندهای (۴) و (۵) رأی هیئت عمومی دیوان محاسبات کشور آمده وجوه ارزی حاصل از فروش نفت خام در سال ۸۳ بالغ بر (۳۴) میلیارد دلار بوده که از این مقدار(۱۶) میلیارد و (۱۰۰) میلیون دلار آن به حساب درآمد عمومی واریز و مبلغ (۱۲) میلیارد دلار آن به عنوان درآمد مازاد نفت (حساب صندوق ذخیره ارزی) لحاظ گردیده و مبلغ (۵) میلیارد و (۹۰۰) میلیون دلار آن در شرکت نفت هزینه شده است.
د- به موحب بند (۷) رأی هیئت عمومی دیوان محاسبات کشور تأکید شده که کسری بودجه کل کشور واقعی نبوده و مورد تأیید دیوان محاسبات نمی‌باشد.
هـ -به موجب بند (۸) رأی هیئت عمومی دیوان محاسبات کشور، شرکت ملی نفت در سنوات قبل اقدام به واردات بنزین از طریق معاوضه با نفت خام نموده که فقط برای سال ۸۳ مجوز آن را از مجلس دریافت کرده و چون بر این رویداد مالی قاعده عوض و معوض حاکم است، باید مبلغ معوض به خزانه‌داری‌کل واریز شود که نشده است. در رأی صادره تصریح شده است که اعتبار تلقی کردن فروش نفت خام و هزینه تلقی کردن بنزین وارده به کشور و تهاتر آن «اعتبار» با این «هزینه» معنا و مفهومی جز هرز رفتن منابع تأمین اعتبار در بودجه کل کشور نداشته و موجب تبدیل وجوه عمومی به منابع داخلی شرکت نفت خواهد بود. همین قاعده بر وجوه پایدارشده از محل اصلاح و الحاق یک تبصره به ماده (۶۰) قانون برنامه سوم توسعه هم حاکم بوده، به طوری که در سال ۸۳ بیش از (۷۰۰۰) میلیارد ریال اعتبار از حساب مازاد درآمد ارزی (صندوق ذخیره ارزی) توسط مجلس تصویب شده تا از طریق بنزین وارداتی هزینه گردد، در حالی که شرکت نفت با انتخاب روش معاوضه اصلا وجهی را پرداخت نکرده تا اعتباری بابت آن مصرف شود. اتخاذ چنین روش‌هایی در بودجه‌بندی و بودجهریزی کشور سقف منابع و مصارف را به صورت کاذب درآورده و تداوم آن به مصلحت کشور نیست.
النهایه با توجه به احراز تخلف در رعایت اصل (۵۳) قانون اساسی و همچنین تبصره (۳۸) قانون بودجه سال ۵۸ کل کشور توسط هیئت عمومی دیوان محاسبات کشور (که به منزله تأیید شکایت مطروحه در این کمیسیون است) متذکر می‌گردد که کمیسیون اصل (۹۰) شکایت این شاکی را وارد دانسته و با مفتوح نگاه داشتن پرونده در انتظار صدور دادخواست دادستان محترم دیوان محاسبات می‌باشد و انتظار دارد با توجه به رأی هیئت عمومی دیوان، هیئت‌های مستشاری با صدور آرای خود، وفق مقررات تعیین تکلیف نمایند.
محمدرضا فاکر – مسئول کمیسیون
والسلام‌علیکم و رحمه‌الله و برکاته
رئیس – خیلی متشکر.
اکنون ۱۴ سال از آن شکایت و پاسخ آن می‌گذرد. مهم‌ترین، اصلی‌‌ترین و شفاف‌ترین نقطه پاسخ هم این است که عالی‌ترین نهاد نظارتی و محاسباتی کشور اعلام کرده است «کسری بودجه دولت واقعی نبوده و مورد تأیید این نهاد نمی‌باشد!»
آقای حاجی‌بابایی آن روز منشی هیئت‌رئیسه بود و خود در جریان شکایت و اعلام آن در تریبون مجلس قرار گرفت. امروز رئیس کمیسیون برنامه و بودجه مجلس است. آیا حاضر است با تجدید خاطره ۱۴ سال پیش، قرائت نتایج بررسی‌های کمیسیون‌اصل ۹۰ به حل مشکل کسری بودجه دولت در بودجه سال ۹۹ و نیز بودجه کل کشور در ۱۴۰۰، بیندیشد؟
نگارنده چهار ماه پیش شکایتی به کمیسیون اصل ۹۰ با همان مضمون شکایت ۱۴ سال پیش تسلیم کردم. اسناد و مدارک متقن برای اثبات این که کسری بودجه یک توهم است، ارائه کردم. تا روز نوشتن این مقاله هیچ پاسخی دریافت نکردم. آیا جناب‌حجت الاسلام والمسلمین پژمانفر ریاست محترم کمیسیون اصل ۹۰ حاضر است با همان قاطعیت مرحوم حجت‌الاسلام والمسلمین فاکر، رئیس کمیسیون اصل ۹۰ وقت در پاسخ به این شکایت همت بگمارد و گرهی از گره‌‌های بودجه و نیز کسری آن را بگشاید؟ اگر این پاسخ قبل از رسیدگی به بودجه ۱۴۰۰ در مجلس داده شود، می‌تواند گره مشکل کسری بودجه دولت را باز کند.
پی‌نوشت:
۱- گلستان سعدی، باب هفتم، در تأثیر تربیت